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最嚴謹的標准是我國食品安全的基本保障

來源: 國家食品安全風險評估中心 更新時間: 2019-08-29 點擊:63

作者:國家食品安全風險評估中心主任、黨委書記 盧江

  摘 要:總書記提出的最嚴謹的標准、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責(“四個最嚴”)要求,是我國食品安全管理體系的基本原則,而最嚴謹的標准是前提。將落實最嚴謹標准的要求與“不忘初心,牢記使命”的主題教育活動相結合,需要找准差距,完善頂層規劃、制定依據、審查機制、強化措施、跟蹤評價和改進完善等方面工作,形成閉環式科學嚴謹的制定過程。本文從“四個最嚴”的背景、食品安全標准工作進展、最嚴謹標准解讀以及落實最嚴謹的標准的具體措施等方面進行了深入分析和闡述,爲加強食品安全標准工作、實現最嚴謹的標准提供參考。

  1 “四個最嚴”背景意義

  在2013年12月23日召開的中央農村工作會議上,習近平總書記首次提出用最嚴謹的標准、最嚴格的監管、最嚴厲的處罰、最嚴肅的問責,確保廣大人民群衆“舌尖上的安全”。“四個最嚴”從制度建設的角度科學地提出了建設我國食品安全管理體系的指導思想、基本原則和根本遵循,也爲食品安全工作者如何落實“不忘初心、牢記使命”的主題教育要求,推動食品安全工作再上新台階提出了更高標准和更嚴要求,深刻理解、准確把握和切實落實習近平總書記“四個最嚴”的要求,是全面提升我國食品安全風險防控能力和保障水平的關鍵。

  習近平總書記強調食品安全首先是“産”出來的,也是“管”出來的,爲此,理解把握和落實“四個最嚴”,首先是要強調以食品生産經營者是第一責任人爲前提,《食品安全法》規定,食品生産經營者對其生産經營食品的安全負責, 日前公布的《中共中央 國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》(以下簡稱《意見》)明確指出:“生産經營者是食品安全第一責任人。” 這就意味著無論是生産所依據的標准,還是對于生産經營過程及流通過程的監管、事件發生之後的處罰和問責, 食品生産經營者都應首當其沖。其次,理解把握和落實“四個最嚴”。還要強調以制定更爲嚴謹的標准、建立更爲嚴格的食品安全監管責任制和嚴肅的責任追究制度爲重點,強化食品安全有關部門嚴格依法履職,使權力和責任緊密挂鈎。

  《人民日報》指出,站在科學的角度看“四個最嚴”。最嚴謹的標准是前提,最嚴格的監管是關鍵,最嚴厲的處罰是利器,最嚴肅的問責是保障,由此可見最嚴謹的標准是保障食品安全的前提和基礎,《意見》要求,到2035年要實現食品安全標准水平進入世界前列的目標,明確指出了建立最嚴謹標准的工作方向和任務目標。近期,中央在全黨處級以上幹部開展“不忘初心、牢記使命”主題教育活動,提出了牢牢把握“守初心、擔使命,找差距、抓落實” 的總要求,爲深入查找食品安全標准工作中存在的問題和差距,切實提升標准工作水平提出了強化責任、使命擔當的要求。爲此,落實“最嚴謹的標准”對貫徹落實總書記指示精神及《意見》和主題教育要求都具有重要意義。

  2 我國食品安全標准相關工作進展

  2.1主要成績

  國家衛生健康委員會按照《食品安全法》賦予的法定職能,依法組建了國家食品安全風險評估專家委員會和食品安全國家標准審評委員會,並發布實施了相關管理規定;在國務院和中央編制辦公室支持下成立了國家食品安全風險評估中心,承擔食品安全風險監測、風險評估和標准制定的技術支撐工作;強化中國食品法典委員會職責,組織各部門參與國際食品法典標准制定,主持每年一次的國際食品添加劑法典委員會和食品農藥殘留法典委員會,國際影響力逐步增強。同時,全國食品安全風險監測體系也正在建立,通過系統和持續地收集食源性疾病、食品汙染以及食品中有害因素的監測數據及相關信息,進行綜合分析和及時通報,爲食品安全監管及時提出建議和保障,並爲食品安全風險評估及標准制定奠定基礎。目前食品安全標准規範的範圍涉及從原料到産品的全過程,標准內容既包括適用于各類食品原料的汙染物、添加劑等通用標准,也包括專門針對各類食品的産品標准,還包括規範食品生産經營過程的規範類標准,上述各類標准相互銜接、互相引用,共同構成嚴謹的標准體系。經過多年的努力,國家衛生健康委目前已制定發布了1260項食品安全國家標准,涉及近2萬項食品安全指標,初步構建起覆蓋從農田到餐桌的、與國際食品法典標准和主要發達國家基本一致的食品安全國家標准體系。

  2.2 存在的不足

  盡管我國在風險評估、風險管理和風險交流構成的風險分析理論與實踐方面已逐步得到廣泛認同和應用,但作爲發展中國家,還存在諸多不足。風險監測評估預警等基礎工作薄弱、基層監管力量和技術手段跟不上、大數據信息化技術應用有待深入研究等問題,致使現階段食品安全標准與總書記的最嚴謹標准要求和《意見》關于“標准水平進入世界前列”的要求以及“不忘初心、牢記使命”主題教育要求,尚有一定差距,亟待下大力氣推動實現最嚴謹標准的要求。

  3 落實最嚴謹標准措施

  3.1 標准體系規劃要體現頂層設計,符合“五位一體”總體布局要求

  黨的十九大對我國社會主義現代化建設做出全面戰略部署,從經濟、政治、文化、社會、生態文明五個方面,制定了新時代統籌推進“五位一體”總體布局的戰略目標,食品安全標准作爲食品安全現代化治理體系的重要基礎,落實“五位一體”總體布局就是要通過制定最嚴謹的標准,提高從農田到餐桌全過程的食品安全風險控制能力,提升食品全鏈條質量安全保障水平。

  首先,在標准的頂層設計方面,應當做到對食用農産品的標准管理與食品安全標准無縫銜接。標准內容應該從源頭抓起,以環境汙染防控、農藥獸藥等農業投入品使用、食品配料及食品添加劑使用管理爲切入點,能夠在上遊環節解決的食品安全風險,不在下遊環節重複要求,避免監管資源的浪費,《農産品質量安全法修訂草案(征求意見稿)》也提出了,“制定環境質量標准,應當考慮産地環境對農産品質量的影響,符合農産品質量安全要求”。這一規定也是將生態文明建設作爲食品安全工作重要前提的具體表現。

  其次,在標准體系構建方面,要建立以科學合理的食品安全通用標准爲基礎、以實用可行的生産經營過程控制類標准爲主體、以寬窄適當的食品産品專項標准爲補充、以與時俱進的檢驗方法標准爲手段的全方位立體化標准體系。通過制定必要的終産品中的限量標准進而控制超標食品流向消費者,倒逼食品行業嚴把原料關,落實從農田到餐桌覆蓋食品全鏈條的汙染控制規範,指導企業標本兼治主動防範化解風險。

  第三,在標准的層級設定方面,要在制定食品安全國家標准的同時,強化地方屬地責任,對地方特色食品、尚未制定相應食品安全國家標准要求的,允許制定食品安全地方標准以帶動地方産業發展。鼓勵行業制定實施各類以産品質量要求爲主的推薦性行業標准、團體標准,引導産業形成良性競爭,提升行業發展水平。

  綜上,最嚴謹的標准涉及食品安全各個部門以及地方、行業、企業各個方面,需要從頂層設計架構,全局規劃布局推進。

  3.2 標准制定要以科學爲基礎,以保障消費者健康爲根本目的

  最嚴謹的標准需要建立在靈敏高效的風險監測和科學權威的風險評估工作基礎之上,以保證食品安全、防止食源性疾病的發生、保護消費者健康爲根本目標。風險管理措施的制定應當基于國際公認的風險分析原則,按照《食品安全法》建立的食品安全風險監測和風險評估制度進行,這是最嚴謹標准的前提。按照聯合國糧農組織/世界衛生組織《食品安全風險分析$國家食品安全控制指南》提出的食品安全風險管理原則,食品安全標准需要遵循風險管理的一般程序開展。這一過程包括:識別食品安全問題並提出評估目標;確定風險管理目標;開展風險-收益評估;分析研判並選擇風險管理措施;實施風險管理措施;對風險管理措施的效果進行評價。

  由此,發現和評估食品安全問題是前提。當前我國覆蓋全國的食品汙染物和食源性疾病監測網絡,以及食物消費量調查和總膳食研究等爲食品安全風險評估工作提供了大量的基礎數據。國家食品安全風險評估中心成立以來,逐步建立和完善了化學、微生物等領域的定量風險評估技術和模型,爲發現評估食品安全隱患問題提供了科學依據和保障。

  其次,科學制定食品安全標准指標保護消費者安全是關鍵。按照風險管理模型,對社會關注的問題,是否需要通過制定標准加以管理,要根據評估結果判定是否對消費者健康有影響而定。例如,有些看似存在風險的問題,通過風險評估之後,證明對消費者健康損害是極低甚至可以忽略的,則不需要制定限量標准;又如,有些食品安全問題通過風險評估證明確實存在一定程度的風險,需要采取風險管理措施防範化解風險(但采取哪種風險管理措施要具體情況具體分析,如果通過制定生産過程規範從根本上解決問題,就沒必要制定只治標不治本的終産品限量值,甚至給企業執行帶來沉重負擔)。此外,對于食品中非法添加非食用物質或者廢棄物不當回收利用等非法生産問題,靠制定終産品的標准,試圖通過檢測來規範的做法,勢必會永遠落後于非法手段的“創新”,實現不了對消費者的有效保護,爲此,標准只是食品安全風險管理措施之一,還可以采取強化過程監管,加強行業自律、信用體系建設和消費者科普宣教等多種管理方式,不能對所有的食品安全風險防控都寄希望于食品安全標准,造成一個標准包打天下的局面。

  3.3 標准制定要在確保百姓飲食安全同時,充分考慮經濟社會發展

  要把食品安全標准工作放在國計民生的高度,從保障消費者健康和經濟社會發展兩方面入手。一方面要把保障人民群衆食品安全放在首位,堅守安全底線,以維護和促進公衆健康爲目標,從解決人民群衆普遍關心的突出問題入手制定標准;另一方面,在保證安全的基礎上正確處理安全與發展的關系,標准的制定要充分論證標准實施的可行性和成本。標准作爲風險管理措施應該充分考慮社會經濟學因素,在保障消費者健康收益的前提下盡可能降低對産業的影響,避免制定出過分不當嚴格的標准。

  最嚴謹的標准不是最嚴格的標准。各類限量指標和生産過程控制措施的制定要充分測算企業遵從成本、監管成本以及標准實施帶來的降低疾病負擔、節約衛生資源、減少健康時間損失等直接或間接效益。在能夠實現充分健康保護水平的前提下,片面加嚴標准要求徒增行業的執行成本,卻不能帶來更多的健康收益。

  制定最嚴謹的標准還應避免片面照抄照搬其他發達國家出于本國政治需要或産業保護目的而制定的各類標准要求。我國作爲食用農産品出口大國,産品出口經常受到進口國家或地區過于嚴格的標准限制,大大增加了産品的生産成本。爲了打破這些技術貿易壁壘,就需要中國積極參與國際食品法典標准制定,不斷強化我國食品安全標准的國際公信力。我國加入世界貿易組織(WTO)後,按照WTO《實施衛生與植物衛生措施協定》(SPS協定)的要求,我國食品安全國家標准還需向WTO成員通報,並聽取其他成員的評議意見。標准的技術內容與國際標准內容不一致時,應有充分的科學依據,積極參與國際標准制定,一方面吸納國際知名專家參與編制食品安全國家標准,另一方面力爭有一批國內專家可以牽頭或參與制定國際標准工作,參與國際新興危害因素的評估分析和管理決策,爲國際社會貢獻中國智慧的同時保護中國利益。通過有效提升中國在國際食品安全治理中的話語權,真正實現《意見》所要求的“食品安全標准水平進入世界前列”的長遠目標。

  3.4 標准制定要依法依規,有嚴密的審定程序和工作機制

  《中共中央關于全面推進依法治國若幹重大問題的決定》對立法工作提出了要求。食品安全標准作爲食品安全法制體系的重要組成部分,也要遵循上述原則。標准的嚴謹性不僅體現在實體內容的科學性和適用性,也同樣體現在程序制度和機制等方面的合法性和嚴謹性。強化標准制定的程序要求既有助于發揮制定標准及行政監管的積極作用,也有助于避免過度幹預對市場秩序的危害。爲此,食品安全國家標准的管理全生命周期,即從規劃、年度計劃,到起草、征求意見,經過審查、發布實施,直至跟蹤評價、修訂(完善),應做到每一個環節都有章可循。

  一是要堅持公開透明原則,標准起草過程中應深入調查研究,充分聽取標准使用單位、有關技術機構和專家的意見,特別要充分落實企業的主體責任,鼓勵企業加大在標准研制方面的投入,促進技術創新和産業協調發展。要廣泛聽取社會各方面的意見建議,形成社會共治共享格局,從而堅持開門制標准,共同打造最嚴謹的食品安全標准科學體系。

  二是要簡化優化食品安全國家標准制修訂流程。落實《意見》要求,按照國務院關于“簡政放權、放管結合、優化服務”的部署,結合相關産業發展需要,創新工作模式,推動改革和加強標准制修訂流程的管理。簡化優化標准制修訂流程,一方面提升標准制定修訂各環節的工作效率,將新食品原料、食品添加劑新品種、食品接觸材料新品種的市場准入與標准制定環節相結合,縮短産業急需標准的出台時間;另一方面強化標准管理中存在薄弱環節,加強標准制定過程中合規性審核、經濟社會影響評估等內容。

  三是標准文本要缜密權威。標准審查依賴于來自多部門、多領域的權威專家,對標准的適用範圍、技術指標、文本內容進行審查,還要考慮標准與其他法律法規和標准的關系,避免出現標准之間矛盾沖突的情況。食品安全標准作爲強制執行的技術法規文本必須嚴謹清晰,邏輯嚴密,不會産生歧義。標准各項技術指標的表達方式應遵循我國標准化工作的相關要求,便于全行業共同遵守規則,標准審查過程應邀請法律專業的專家參與,並請專業出版部門協助對文本進行審查和編輯。

  3.5 標准制定要強化企業主體責任,鼓勵企業以創新驅動引領産業發展

  《意見》要求:“建立企業標准公開承諾制度,完善配套管理制度,鼓勵企業制定實施嚴于國家標准或地方標准的企業標准。”考慮我國行業發展實際,一方面鼓勵有條件、有能力的企業在強制性食品安全國家標准的基礎上建立更加嚴格的生産過程控制要求,提升産品安全品質;另一方面,在不適宜制定強制性食品安全國家標准或食品安全地方標准時,應當鼓勵有能力的企業探索建立以食品安全爲基礎的營養健康要求,切實落實《國民營養計劃》和健康中國戰略,滿足不同人群差異化的消費需求。在産業發展時機成熟時,根據産業政策需要將企業標准逐步向行業標准和國家標准轉化,推動我國食品從安全食用到營養健康的品質提升。

  3.6 標准實施要確保精准有效,要通過跟蹤評價推動標准體系自我完善

  一是加大標准宣傳貫徹力度,標准的生命力在于執行,而標准的正確宣貫是標准有效執行的關鍵保障,《意見》指出:“加大食品安全標准解釋、宣傳貫徹和培訓力度,對食品安全標准的使用進行跟蹤評價。”標准的精准有效體現在加大標准宣貫力度,制定重要食品安全標准實施方案和釋義,系統開展食品安全標准宣傳推廣和培訓工作,以提升標准使用者對標准的認識。

  二是全面客觀開展食品安全標准的跟蹤評價。聯合市場監管部門、食品行業等不同利益相關方對標准的實施效果、社會和經濟影響進行全面評價。建立科學客觀的標准評價指標體系,從標准的科學性、適用性等角度對標准在保護消費者健康、促進行業發展、影響食品國際貿易等方面發揮的作用加以評價,通過成本-效益分析模型了解標准實施後獲得的健康保護、産業發展等社會經濟效益和標准實施成本之間的關系,不斷拓寬完善標准實施信息反饋渠道,加強食品安全標准信息平台建設,廣泛收集各方對現行所有食品安全國家標准的意見和建議,通過跟蹤評價發現問題並及時啓動標准修訂程序,對標准加以改進和完善。

  參考文獻:

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  (摘自中國食品衛生雜志2019年第31卷第3期195-198頁) 

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